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    Une gouvernance mondiale pour un développement durable et stable


    Prépublication
    Version française abrégée du chapitre « Global economic governance for more stable and sustainable development – Proposals from the ‘Stiglitz Report’ » à paraître dans « Innovation, Growth, and Sustainable Development – The Ecological Opportunity », Blandine Laperche, Nadine Levratto, Dimitri Uzunidis (editors), Edward Elgar Publishing Ltd., 2011.

    Par André Gabus et Alexander Hawthorne
      

    Pour durer, le développement économique et social se doit de respecter l’environnement, ne serait-ce que pour éviter la dégradation et l’épuisement des ressources naturelles. Dans les conditions du développement durable ainsi formulées, la dimension psychologique de la confiance en l’avenir, qui allait sans doute de soi, n’était pas incluse — du moins explicitement jusqu’à la crise 2007-2008. Avec cette dernière, la finance, qui précisément repose sur cette confiance de façon déterminante, entre alors en scène dans ses rapports tant avec le reste de l’économie qu’avec l’environnement.

    Ainsi, un développement durable de la planète sans heurts majeurs ne dépend pas seulement d’une gouvernance environnementale qui accompagne le changement de comportement de tous les acteurs pour assurer la protection et le renouvellement des ressources naturelles, mais aussi de bonnes finances.

    A menaces environnementales globales, ripostes mondiales
     

    Un bien commun se construit dès lors qu’une riposte à une menace commune s’organise. La prise de conscience de la menace et des moyens pour s’en défendre, sa diffusion par l’éducation est sans conteste le passage obligé pour déboucher sur des changements de comportement appropriés de la part des acteurs concernés. Si la menace est sérieuse, la société ne tardera pas dans un second temps à établir un régime d’incitations et de pénalités pour opposer une riposte effective. On passe ainsi d’un consensus éthique à une réglementation économique, environnementale, juridique, etc. Ce qu’il advient aux niveaux local, national, voire régional, devrait aussi se traduire au plan international quand la menace est mondiale (cf. en droit international, la reconnaissance historique dans l’entre-deux-guerres de l’illégalité des guerres comme instrument de politique nationale pour le règlement des conflits, dès lors que la communauté des nations a estimé que le recours à la force armée risquait de déboucher sur des conflagrations mondiales [1]).  

    En matière d’environnement, il est aujourd’hui admis que l’atmosphère ne peut plus être un libre espace poubelle pour nos rejets, mais qu’elle est devenue un bien commun mondial qu’il faut protéger de nos émissions excessives pour éviter les préjudices graves, voire désastreux, d’un réchauffement climatique. De la notion d’utilisation responsable – éthique – de cet espace, on est passé à celle de sa gestion raisonnée par une coordination des politiques nationales pour tenter maintenant, avec les négociations post-Kyoto en cours, son intégration à la gouvernance mondiale par des traités juridiquement contraignants, impliquant la réunion en faisceau des souverainetés nationales s’exerçant à ce propos [2]   

    Le développement durable comporte ainsi des composantes qui relèvent ou devraient relever de la gouvernance mondiale (à l’atmosphère, on peut sans doute ajouter aujourd’hui l’eau [3] et hier les ressources naturelles au fond des eaux océaniques internationales et l’espace aérien de l’aviation civile). Un tel développement durable introduit aussi, et bien évidemment, la dimension économique, laquelle relève également de cette même gouvernance commune, dès lors que l’instabilité financière déclenche des crises mondiales, telles en 1929 et 2008. La complexité, tant des problèmes environnementaux qu’économiques, requiert sans doute des approches distinctes pour déboucher sur des actions collectives mondiales appropriées à des règlements effectifs dans ces deux domaines. Les interactions entre économie et environnement sont cependant suffisamment nombreuses et évidentes pour ne pas exclure une exploration des potentialités de la gouvernance mondiale pour traiter conjointement de la défense des deux biens communs que sont (i) la stabilité économique et financière et (ii) la protection environnementale. Or, c’est ce que tente de faire précisément le Rapport Stiglitz.    

    Dans ce chapitre, les auteurs se limitent à rendre compte de telles potentialités de la gouvernance mondiale à partir de quelques unes des propositions qui y sont faites et dont deux se situant sans doute aux extrêmes des possibilités de mise en œuvre : la création d’un Tribunal de restructuration des dettes internationales et celle d’un Système de réserve monétaire mondial, avec prise en considération d’un troisième sujet : le recours à des Sources innovantes de financement (dont certaines sont de nature à faciliter la protection de l’environnement).

    Suivant les options que l’on retiendra pour la mise en œuvre de ces propositions, on sera en mesure de traiter des problèmes existants pour s’acheminer à la fois vers plus de stabilité financière et moins d’atteintes à l’environnement. Ainsi, peut s’illustrer ce postulat avancé en avant-propos du Rapport : « [L'] économie est [...] la composante d’origine humaine dans notre écologie générale d’interaction entre les mondes humain et naturel. [...] les problèmes économiques et écologiques sont étroitement liés »
    [4].
     

    Relevant de la BIOsphère, l'Homme participe des autres ECOsphères; il use de leurs ressources et maintenant en abuse au point de compromettre son avenir.

     

    Le Rapport «Stiglitz»   

    La crise mondiale appelle à une riposte mondiale. Mais qui, en 2008, pouvait et voulait se mettre à la tête du mouvement ? A l’initiative des dirigeants européens, le G-20 l’a fait. Ce faisant, les pays en développement et les petits Etats ont été mis hors jeu. En réponse à l’appel du président de l’Assemblée générale des Nations unies, le rapport d’experts de la commission Stiglitz entend corriger, au plan des idées, cette asymétrie. Le point de vue, voire les revendications, des pays en développement s’y affirme. La lutte contre la pauvreté trouve sa juste place au rang des immenses besoins à satisfaire de l’humanité, mais au côté d’autres aussi – dont l’impératif de mieux assurer le renouvellement des ressources naturelles et de riposter au changement climatique.Face à de tels besoins, les ressources de nos économies sont pourtant sous-utilisées. Un des thèmes récurrents du Rapport est de mettre au travail les chômeurs, de stimuler la demande globale et, pour ce faire, de mieux recycler l’épargne.

     

    Ce rapport indique notamment qu’il y a un risque de graves «répliques» du séisme de 2008 lorsque certains pays ne pourront pas supporter le poids des dettes contractées pour sortir de la crise et que les taux d’intérêt finiront par monter en réaction à la demande accrue de fonds d’emprunt publics. Parmi les nombreuses propositions du Rapport, on relèvera à ce propos celle de créer un Tribunal de restructuration des dettes internationales avec l’idée d’accélérer le redémarrage des agents économiques défaillants (à l’instar de ce que s’efforcent de faire les tribunaux de commerce nationaux). Une telle initiative ne devrait pas intéresser que les pays en développement. Elle pourrait aussi comporter une dimension environnementale, comme on l’indiquera à la section suivante de ce chapitre.

     


    La question cruciale d’un meilleur recyclage de l’épargne, à savoir notamment les conséquences pour la demande globale de l’autoassurance que se sont constituée les pays émergents et producteurs de produits de base en accumulant des devises, n’est pas éludée (comme jusqu’ici par le G-20). Différentes options sont présentées pour une vraie réforme du système de réserve mondial. Remplacer le dollar par une monnaie mondiale universellement acceptée (tels les droits de tirage spéciaux [DTS] du Fond monétaire international [FMI]) implique un large débat. Se pose notamment la question des principes qui devraient guider la création monétaire et l’allocation des DTS en harmonie avec le développement économique mondial. Dans cette allocation aux banques centrales nationales (régionales), le Rapport indique la possibilité de prendre en considération les coûts de la protection de l’environnement et plus spécifiquement du réchauffement de la planète. On se rapportera à l’avant-dernière section de ce chapitre pour examiner les perspectives offertes à ce propos (la dernière section traitant des sources innovantes de financement, thème également abordé dans le Rapport).

    Retombées environnementales d’un Tribunal de restructuration des dettes internationales
     
    Jusqu’à récemment, la restructuration des dettes publiques a concerné surtout les pays en développement. Le Rapport part du constat que les ajustements ont été en général insatisfaisants : interventions tardives, rééchelonnement l’emportant sur les abandons de créances, catégories d’ayants-droit lésés,… avec pour conséquence principale qu’un nouveau départ de l’économie des pays concernés ne s’est pas produit ou seulement dans des conditions précaires qui ont amené de nouvelles crises. Or, le but principal d’un aménagement des dettes souveraines est précisément de permettre au pays en défaut de paiement de rendre l’endettement public supportable à ses capacités économiques et financières de remboursement.

    Pour les cas où la question déterminante est la faiblesse du pays à s’acquitter de sa dette extérieure (notamment lors de la chute de la valeur de sa devise nationale suite, par exemple, à un effondrement des cours pour des produits de base), le maintien relatif de capacités financières internes a permis par le passé et récemment encore d’introduire des accords entre prêteurs extérieurs et emprunteurs publics par lesquels les premiers renonçaient à une partie de leur créance en échange d’actions entreprises par les seconds en faveur d’objectifs de développement : telle la santé (Debt-for-Health swaps), ainsi que l’évoque le Rapport, ou encore l’environnement (Debt-for-Nature swaps), comme le suggère les auteurs en référence aux expériences passées.

    L’idée avait été lancée et mise en œuvre pour la première fois par le Fond mondial pour la nature (WWF). Elle a été reprise ensuite au niveau de créanciers publics, en association ou non avec des organisations environnementales non gouvernementales. Le gouvernement des Etats-Unis est intervenu par de tels accords notamment au Costa Rica, au Brésil et en Indonésie pour contribuer à la protection des forêts tropicales ; un accord important entre la France et Madagascar a porté sur la défense des aires protégées et la biodiversité.

    Ce type d’instrument d’abandon de créances conditionnel pourrait prendre plus d’importance à l’avenir au stade de la médiation entre prêteurs et emprunteurs, dès lors que le fonctionnement d’un Tribunal international de restructuration des dettes devrait stimuler cette phase préalable.

    Retombées environnementales de la réforme du système de réserve mondial   

    Le remplacement du dollar des Etats-Unis comme moyen de paiement et surtout comme moyen de réserve des banques centrales est un sujet à la fois techniquement et politiquement très complexe. Le Rapport est à juste titre extrêmement nuancé sur les réformes à introduire et propose différentes options.  

    On a déjà relevé l’importance prise par l’accumulation en devises convertibles des pays émergents et des pays exportateurs de produits de base. Ces réserves représentaient 11,7% du PIB mondial contre seulement 5,6% dix ans plus tôt, quand la crise asiatique avait frappé (Op. cit., p. 246). Il faut ajouter que ce mouvement a pris une telle ampleur en raison des défaillances du FMI de remplir son rôle d’ « assurance collective », notamment dans les décennies passées où il a imposé des conditions d’emprunt difficilement supportables pour ces pays et les autres en développement. La forte augmentation des réserves en dollars n’a été possibles n’a bien évidemment été possibles que par une création de monnaie sans précédent par les Etats-Unis.  

    Pour traiter d’un régime favorable à une économie mondiale à la fois plus stable financièrement et économiquement et plus durable au sens d’une meilleure gestion des ressources naturelles, la création de monnaie est précisément une des dimensions qui importent. Dès lors qu’on suppose résolue l’épineuse question de la confiance des banques centrales en une monnaie mondiale qui remplacerait le dollar, la création de cette monnaie et sa distribution est posée.  

    Pour répondre aux besoins en liquidités mondiale requis par le développement économique mondial qui, malgré les crises, progresse, la ‘banque des banques centrales’, devra procéder à des émissions annuelles de DTS-nouvelle formule que le rapport estime à quelques centaines de milliards d’équivalents-dollars (Op. cit., p. 255). En ce qui concerne leur allocation, différentes propositions y sont faites, notamment l’une se rapportant à l’objectif d’atténuer les cycles économiques – ce qui devrait facilement remporter l’assentiment général. Dans l’hypothèse d’une attribution des nouvelles liquidités mondiales en référence plutôt aux  besoins nationaux estimés prioritaires, les pays en développement se trouveraient en bonne position pour prétendre à en recevoir une large part. On peut aussi arguer, puisque le système est une instance supranationale opérant au niveau mondial, que l’allocation des émissions nouvelles de DTS devrait prendre en considération le financement des besoins communs mondiaux. Si la lutte contre la pauvreté doit figurer en bonne place sur leur liste, la protection et le renouvellement des ressource naturelles, on l’a vu, y participent aussi.  

    A ce propos, on citera le Rapport dans sa conclusion sur la réforme du système de réserve : « Un système bien conçu de monnaie mondiale […] corrigerait dans une large mesure la tendance du système actuel à produire à la fois de gros déséquilibres mondiaux et les pressions déflationnistes qui caractérisent les ajustements de balance des paiements pendant les crises. Selon la façon dont les émissions seraient allouées, il pourrait aussi corriger les injustices liées aux fortes demandes de réserves des pays en développement, fournir une assurance collective contre les chocs futurs, aider à financer les biens publics mondiaux, dont les coûts de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ce changement [soulignement par les auteurs], et promouvoir le développement et l’allègement de la pauvreté, y compris dans les pays les plus pauvres. Si les émissions étaient organisées de façon contracycliques, elles pourraient jouer un rôle encore plus important dans la stabilisation (Op. cit., p. 258) ».   

    Sources innovantes de financement : Des taxes mondiales pour le développement durable ?

    L’idée centrale est d’abord de frapper d’imposition ce qui est mal (les émissions polluantes) plutôt que ce qui est bon (le travail, l’épargne). Ensuite, il s’agit de faciliter le financement des biens communs mondiaux qui ont toujours un coût, qu’il s’agisse d’efforts vers plus de stabilité financière ou de défense de l’environnement.

    Taxe sur les transactions financières

    De telles taxes sont de nature à la fois à atténuer les mouvements spéculatifs indésirables et constituer une source additionnelle de financement. Outre les moyens nécessaires au renflouement des banques et la question que celui-ci poserait en cas de nouvel «épisode», le Rapport signale les externalités négatives qui, principalement pour les pays en développement, résultent de l’instabilité des flux transfrontières de capitaux à court terme méritant ainsi d’être freinés. Il indique aussi (Op. cit., pp. 111-112), comme beaucoup d’autres auteurs
    [5], comment la ‘financiarisation’ accrue des économies développées a affaibli les structures industrielles et a exacerbé les inégalités. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que la finance s’oppose à la perception de telles taxes sur les transactions financières. Suite aux fusions favorisées par la récente crise, à l’abandon des dispositifs mis en place pour remédier à celle de 1929 et à la dérégulation généralisée et mondiale au cours des dernières décennies, l’importance et l’influence politique des grandes banques et autres établissements financiers se sont accrues. Non seulement on en est arrivé au point que la faillite d’un acteur majeur ait des conséquences tellement dommageables que les pouvoirs publics sont contraints d’intervenir, mais à ce que la finance influe de manière décisive sur le processus politique. Elle constitue ainsi un obstacle à toute mesure régulatrice.

    Il y a peut-être là la raison qui fait hésiter les auteurs du Rapport à recommander sans équivoque l’introduction de telles taxes qui pourraient alimenter un fond de sauvetage, permettant à l’avenir d’atténuer les injustices sociales et les distorsions économiques issues d’interventions découlant, entre autres, sur le recours au contribuable. Au-delà de l’opposition politique de parties directement intéressées, ces auteurs indiquent que le prélèvement et la répartition d’une taxe sur les transactions financières poseraient à la fois des problèmes techniques et de principe. D’où leurs propositions de les faire porter sur d’autres types de transactions, lesquelles propositions laissent néanmoins en suspens l’affectation de taxes éventuellement plus ciblées.
     

    Par ailleurs, le Rapport indique que les récents sauvetages bancaires ont généré un ressentiment à la fois contre les régulateurs qui ont failli à leur tâche et bien évidemment contre les banques elles-mêmes. On peut éventuellement espérer qu’une telle indignation vienne nourrir un mouvement qui s’exprime en faveur de la création d’un fond de sauvetage bancaire alimenté par de telles taxes sur les transactions financières, permettant ainsi à l’avenir d’éviter un nouvel appel au contribuable pour corriger les excès et les dysfonctionnements du secteur financier.
     
    Taxe sur le carbone

    Sous différentes formes, elles existent déjà dans plusieurs pays. Les questions posées sont celles de leur généralisation à l’échelle mondiale et de leur affectation. Comme pour la taxe sur les transactions financières, le court exposé qui en est fait dans le Rapport appelle à développer la proposition.

    Pour ce qui concerne le prélèvement, les produits exportés pourraient être détaxés (à l’instar de la pratique pour la TVA), mais la taxe carbone mondiale serait obligatoirement prélevée à l’importation. L’affectation du produit de la taxe interne relèverait de chaque Etat, alors que le produit de celle à l’importation serait redistribué aux pays en développement. Les auteurs suggèrent d’orienter les allocations vers ceux de ces derniers qui s’engageraient et réaliseraient des actions d’atténuation d’émissions ou d’absorption dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies pour le changement climatique (CCNUCC). On chercherait ainsi à atteindre un double objectif : par des taxes à l’importation généralisées, contenir une aspiration au protectionnisme climatique des pays développés s’imposant des quotas d’émissions juridiquement contraignants, et, par des incitations ciblées, offrir des avantages aux pays en développement assumant leur part de charges en référence au principe proclamé à Rio de « responsabilités communes, mais différenciées » entre les deux catégories de pays pour la lutte contre le réchauffement de la planète.
     
    En guise de conclusion

    On a fait mention en introduction de ce que le développement durable, aux plans à la fois économique et environnementale, comporte des composantes qui relèvent ou devraient relever de la gouvernance mondiale. Dans la conception que nous avons de cette dernière, l’Etat souverain ne perd en rien de ses prérogatives, si ce n’est d’en partager certaines avec les autres nations dans des domaines librement acceptés. Ce que cet Etat accepte pour les conflits armés dans le cadre de la Chartre des Nations unies et du Conseil de Sécurité, il est désormais invité à le faire en matière économique et environnementale. La communauté des nations s’y achemine lentement pour ce qui est de l’atmosphère. En énonçant à Rio en 1992 ce principe de « responsabilités communes, mais différenciées » et en tentant de l’appliquer maintenant, par exemple, à des engagements sur les forêts primaires par les pays en développement comme contribution de leur part à l’atténuation du changement climatique, elle ouvre la voie à un mode de défense d’un bien public mondial qui devrait être applicable à d’autres.

    Pour plus de stabilité, l’intégration des économies nationales au plan mondial (ladite mondialisation économique) requiert une réforme de l’ordre monétaire et financier international, en d’autres termes l’instauration d’un Etat de droit à ce niveau avec les compétences appropriées, à établir peut-être en s’inspirant du ‘principe de Rio’. Pour un développement plus durable, une gouvernance mondiale du même type est désormais aussi nécessaire, au moins dans le domaine de la gestion de l’atmosphère qui, malgré les difficultés à définir un régime post-Kyoto, relève sans conteste du système des Nations unies.   

    Celui-ci pourrait aussi se saisir plus étroitement d’autres domaines environnementaux, telle l’eau qui, pour le moins, pose d’âpres questions transfrontalières. En résurgence inattendue après des années de vaines discussions internationales, la conservation des forêts primaires est sur le point de connaître une avancée notoire. Domaine réservé des Etats-nations, même si contesté parfois par les populations locales, cette conservation forestière, en échange d’avantages financiers restant à définir (tant pour l’attribution que les sources de fonds), fera désormais l’objet d’un droit de regard de l’ensemble des nations ; et cela, au travers de la convention sur le changement climatique, qui devrait mettre en place un dispositif en faveur des pays en développement prêts à concrétiser leurs responsabilités et capacités « différenciées » en matière climatique par la réduction des émissions causées par la destruction et la dégradation de leurs forêts. Dans ce mode d’intervention, l’Etat agit en souverain, mais au nom de l’autorité politique des Nations unies dont il est en quelque sorte le délégué exécutif.  

    Le monde bouge, presque malgré lui pourrait-on être tenté de dire en référence aux progrès insoupçonnés de la conservation forestière par la voie détournée de la protection de l’atmosphère. Espérons que la gouvernance environnementale mondiale puisse être saisie d’autres domaines où puisse se révéler le large champ de ses potentialités.   


    [1] Cf. United States, Department of State: The General Pact for the Renunciation of War – Text of the Pact as Signed: Notes and Other Papers, Washington, DC, U.S. Government Printing Office, 1928. A ce propos, se reporter aussi à Quand le juriste éclaire l’économiste… sur http://auteurs.harmattan.fr/andre-gabus/?p=356&preview=true

    [2]
    Cf. Gabus, A. : L’économie mondiale face au climat – À responsabilités accrues, opportunités nouvelles, Éd. L’Harmattan (coll. Economie et Innovation), Paris, 2003, 276 p., ISBN : 2-7475-5050-8.
     
    [3] les forêts, proclamées ‘patrimoine de l’humanité’ il y a deux décennies (Xème Congrès forestier mondial, Paris, 1991), n’ont par la suite pas pu faire l’objet d’une convention-cadre des Nations unies (à l’instar du changement climatique et de la biodiversité), en bute aux défenses de souverainetés nationales. Le mécanisme, en bonne voie de négociations, sur la réduction des émissions causées par la destruction et la dégradation des forêts (dispositif REDD+) indique néanmoins des progrès en matière de gouvernance mondiale à ce propos (voir notre conclusion).

    [4] Stiglitz, J. E. : Le rapport Stiglitz – Pour une vraie réforme du système monétaire et financier international après la crise mondiale, Avant-propos de Miguel d’Escoto Brockmann, président de l’Assemblée générale des Nations unies, p. 32, Éd. Les liens qui libèrent, 2010, 299 p., ISBN : 978-2-918597-22-3.
    Sur la relation entre économie et environnement, voir aussi Insertion de l’économie dans les écosystèmes naturels sur http://www.editions-harmattan.fr/index.asp?navig=catalogue&obj=article&no=2442

    [5] A ce propos, voir Gabus, A. & A. Hawthorne : The Crisis: Identifying Causal Chains in Authors’ Writings, in Finance & the Common Good / Bien commun, n° 36, I/2010, pp. 78-99, Geneva, sur http://www.cairn.info/revue-finance-et-bien-commun-2010-1-p-78.htm

     

     

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