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    Quand le juriste éclaire l’économiste…

    De nos jours, la paix entre les nations est devenue un bien commun, juridiquement protégé, dont la rupture conduit à des sanctions. Quand donc, cet autre bien commun qu’est l’atmosphère sera-t-il à son tour internationalement protégé de rejets abusifs qui détractent le climat et sont ainsi devenus une menace pour les populations ? Quand l’économie et la finance feront-elles l’objet d’un ajout de gouvernance mondiale pour éviter les crises et promouvoir un meilleur développement afin de prévenir que périodiquement la misère ne détruise les plus faibles d’entre nous ?

    Il a fallu de longs efforts avant que les Etats acceptent de renoncer à recourir à la force pour régler leurs différends et interdisent la guerre d’agression comme instrument de politique nationale. Cela a pu se faire avant même qu’une autorité exécutive centralisée et mondiale ait pu être constituée[1]. La pollution climatique, les crises économiques mondiales ne peuvent-elles pas, comme la guerre, être l’objet d’accords juridiquement contraignants entre Etats pour prévenir de telles menaces ? Aussi limités que soient les pouvoirs du Conseil de Sécurité des Nations unies ou de la Cour pénale internationale, ces institutions n’en permettent pas moins un certain respect de l’ordre mondial. En matière de régulation climatique et économique, les nations se doivent sans doute aussi de se doter d’institutions internationales plus performantes.

    Sécurité climatique

    L’histoire des fondements du droit international nous enseigne que, lorsqu’un Etat recourt à la force contre un autre, la communauté des nations ou, en son nom, un seul de ses membres est habilité à prendre des mesures pour rétablir l’ordre troublé. Mais si, comme dans le cas du climat, l’acte de rétablissement de l’ordre est pratiquement impossible (l’annihilation des émissions excessives sont en effet problématiques), il n’y a alors d’autres mesures envisageables que des actes de dissuasion de nature à décourager l’Etat coupable à récidiver à l’avenir et à inciter d’autres contrevenants potentiels à s’abstenir. De l’illégalité supposée universellement admise de la pollution atmosphérique excessive, on passe à sa criminalité en ce sens que la répression vise à réinsérer le coupable dans l’ordre international.

    Un tel raisonnement n’est pas purement gratuit. Il pourrait être utilisé à l’avenir pour justifier le prélèvement d’une taxe carbone à l’importation de produits en provenance de pays contrevenant à un accord, tel le Protocole de Kyoto, juridiquement contraignant sur les émissions de gaz à effet de serre. Il conviendrait sans doute alors que le produit des taxes ainsi prélevées, censées contribuer à la réparation du dommage causé, soit utilisé à financer des actions de nature à diminuer la concentration de CO2 dans l’atmosphère (tel l’établissement de puits de carbone forestiers ou d’autres mesures d’absorption additionnelle).

    Pour plus de stabilité économique

    Après la paix, l’atmosphère est désormais considérée comme un bien commun, mais dont l’encadrement juridique est seulement en voie de développement. Quand est-il de cet autre bien commun qu’est, pour les nations, l’aspiration à un développement économique stable et durable ?

    Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les besoins d’une reconstruction coordonnée ont poussé à la création d’institutions internationales, telles la Banque mondiale, les banques régionales de développement, le Fonds monétaire international (FMI), etc. Mais, comme depuis longtemps, le monde progresse et s’organise aussi en dehors de telles institutions interétatiques. Les échanges commerciaux et les mouvements de capitaux entre nations se sont développés avant tout par la force prédominante des marchés, échappant de plus en plus à l’encadrement et aux contraintes extérieures des pouvoirs publics (on est ainsi passé de leur libéralisation progressive à une dérégulation quasi-absolue, sans aucun doute au bénéfice d’une liberté d’entreprendre et d’une confiance croissantes). Les objectifs de stabilité (au sens de l’atténuation des cycles économiques) et de durabilité (au sens d’une gestion raisonnée des ressources naturelles rares) semblent avoir été perdus de vue. La crise mondiale de 2008 les a remis à l’ordre du jour et la concertation internationale s’en est saisie à juste raison.

    L’interdiction des guerres d’agression dans un premier temps, leur répression criminelle dans un second, est un message historique du droit international qui invite à ne pas brûler les étapes, dès lors que les Etats entendent reconstruire un ordre économique, financier et monétaire. Ce même message invite aussi à être sélectif dans les sujets à traiter (toutes les guerres n’ont pas été interdites : le rétablissement de l’ordre troublé par l’agresseur peut justifier au besoin le recours à la force armée).

    Dès lors que l’on entend exclure les “guerres” commerciales (induites notamment par des subventions publiques), les “guerres” de taux de change (induites notamment par une régulation ciblée de la circulation monétaire des banques centrales), etc., la réglementation internationale sur ces aspects est interpellée et la question de son renforcement est désormais ouverte.

    Bien d’autres orientations s’offrent à la concertation des Etats et des principaux acteurs économiques. On s’accorde à reconnaître que la crise mondiale de 2008 est principalement imputable au secteur financier. Pour en prévenir un retour, il importe donc de remédier aux défaillances récentes de ce secteur dans ses fonctions principales d’allocation du capital et de gestion des risques, notamment au plan international.

    Aujourd’hui, au sein du secteur, ce sont les banques qui sont les principales visées (demain, cela pourrait être davantage les compagnies d’assurance qui, au-delà des garanties qu’elles offrent contre des risques identifiés comme tels, s’aventurent parfois sur le terrain miné des incertitudes échappant à toute évaluation actuarielle). Pour revenir aux banques, la coordination internationale de la réglementation des activités bancaires s’impose en premier lieu pour éviter que ne s’installent des régulations nationales franchement “moins disantes” aux fins de défendre, voire renforcer, la compétitivité de leurs places financières. Sur ce plan, les efforts du G-20 vont sans doute dans la bonne direction. Il n’en demeure pas moins qu’on ne voit pas très bien comment l’autorité des Etats membres du groupe parviendra à s’imposer, dès lors que les budgets publics de chacun d’eux dépendent si étroitement du financement par ces banques que, collectivement, les gouvernements voudraient précisément remettre sur le droit chemin.

    De l’importance de l’opinion publique

    A ce propos, les tentatives du droit international pour instaurer la paix durant la période de l’entre deux guerres mondiales peuvent nous éclairer d’une suggestion. En effet, sans une expression structurée de l’opinion publique sur le sujet à cette époque, les Etats ne se seraient vraisemblablement jamais résolus à abandonner le recours à la force armée comme instrument de politique nationale, fondement de l’interdiction des guerres d’agression – une avancée qui put fort heureusement être reprise plus tard par la Charte des Nations unies.

    Ainsi, pour réussir à réglementer plus efficacement au plan international les activités des banques dans le but de renforcer leur résistance aux chocs et de recentrer leurs activités, les Etats pourraient bien avoir intérêt à s’appuyer davantage sur l’opinion publique.

    Les politiques et les médias ont fait sans doute le choix le plus facile en mobilisant l’opinion publique sur les paradis fiscaux et sur les bonus octroyés aux traders et autres cadres des banques, mais le plus facile n’est pas nécessairement le meilleur. Le parlement européen, entre autres instances d’expression de l’opinion publique, a pris peut-être une orientation plus intéressante en traitant, et des paris sur défaillance des emprunteurs, et des découverts sur ventes à terme.

    Pour ce qui est des premiers, techniquement dénommés CDS (pour credit default swap), dans son projet de résolution, le parlement européen n’a pas remis leurs fondements en cause, ni voulu restreindre leur usage aux seuls prêteurs, mais s’est contenté de proposer la constitution d’un fond de contrepartie. Pour ce qui est des ventes à découvert sur actifs financiers et matières premières, il paraît avoir fait preuve de plus de courage, mais il reste encore à voir ce qu’il en ressortira : interdiction pure et simple ou restriction aux seuls opérateurs concernés.

    Ces deux dernières initiatives nous paraissent importantes, car elles se rapportent à des opérations, que non seulement les banques organisent pour le compte de leurs clients, mais auxquelles elles participent elles-mêmes en engageant leurs fonds propres, voire en empruntant à des tiers dans le but de rehausser ainsi leurs profits en la matière. On a relevé ailleurs la dérive du secteur financier à s’endetter lui-même toujours davantage au détriment de sa fonction principal d’acheminer l’épargne vers les investisseurs les plus aptes à produire biens et services et à créer des emplois[2].

    Pour sauver les banques (et le reste de l’économie), les Etats ont fait appel aux contribuables et se sont fortement endettés. Après l’extinction de l’incendie, les dégâts d’eau des pompiers n’en subsistent pas moins. Les récentes mesures de rigueur budgétaires prises en Europe peuvent bien arrêter l’accroissement de la dette publique, mais l’endettement existant n’en diminuera pas pour autant. A défaut de recourir à l’inflation pour réduire la valeur des créances, les prêteurs, trop souvent imprudents dans un passé récent, peuvent s’attendre à être sanctionnés à terme par des remboursements partiels (on peut en effet douter que la croissance parvienne à elle seule à créer des ressources fiscales suffisantes pour éponger le surendettement ; en complément, sinon en alternative, une augmentation d’exception des impôts pourrait en principe constituer une solution, mais celle-ci paraît fort improbable en référence aux difficultés de l’harmonisation fiscale internationale). Dans cette perspective de remboursements partiels, il est à craindre, vu la position de force des banques, que leurs clients fassent les frais d’un tel ajustement avant elles. Là aussi, il paraît souhaitable que l’opinion publique se mobilise, si l’on entend procéder à un rééquilibrage moins injuste que celui par l’inflation.

    Plus complexe, et donc plus difficile à réaliser, sera sans doute l’expression structurée de cette même opinion publique pour venir soutenir les Etats dans la réforme du système de réserve monétaire mondial. C’est là l’ouverture d’un autre chapitre sur lequel il faudra sans doute revenir (la mutation du FMI en banque de toutes les banques centrales implique l’épineux problème de remplacement du dollar comme monnaie de réserve). A juste titre, les Nations unies se sont saisies du sujet au travers du rapport  “Stiglitz” initié par le président de son Assemblée générale[3]. Reste à voir la suite qui y sera donnée. La tâche s’annonce particulièrement laborieuse tant il devrait être difficile de faire prévaloir le bien commun sur les intérêts privés qui prédominent dans le secteur financier et monétaire.


    [1] voir mes notes de lecture sur : Gabus, Eric : La criminalité de la guerre, thèse de droit international, Genève, 1953.
    [2] voir sur ce blog notamment le graphique illustrant l’article intitulé Problématique de la régulation financière.
    [3] cf. Stiglitz, Joseph E. : Le rapport Stiglitz pour vraie une réforme du système monétaire et financier international après la crise mondiale, Ed. LLL Les liens qui libèrent, Paris, 2010.